Окремі проблеми самочинного будівництва. МАЛЄЄВА О.В.

О. В. Малєєва

суддя Господарського суду Івано-Франківської області

Окремі проблеми самочинного будівництва (за матеріалами практики Господарського суду Івано-Франківської області)

Останнім часом в Україні значно збільшилася кількість спорів щодо визнання права власності на самочинне будівництво. Відповідне зростання кількості справ цієї категорії спостерігається і в Господарському суді Івано-Франківської області. Так, у 2006 році цим судом було розглянуто 1 справу, в 2007 році — 3 справи, у 2008 році — 7 справ, у 2009 році — 24 справи.

Поняття самочинного будівництва, а також правові підстави та умови визнання права власності на нього визначені положеннями спеціальної матеріально-правової норми, що міститься в п. 1 ст. 376 ІДК України, де вказано, що житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без належного дозволу чи належно затвердженого проекту, або з істотними.пору­шеннями будівельних норм і правил. Отже, відповідне будівництво підлягає визнанню самочинним, якщо воно здійснено: 1) на земельній ділянці, яка не була відведена для цієї мети; 2) без належного дозволу; 3) без належно затвердженого проекту; 4) з істот­ним порушенням будівельних норм і правил.

Важливо підкреслити, що з метою забезпечення повного та всебічного з'ясування обставин справи при розгляді вказаної категорії спорів суд передусім досліджує питання, з яких саме з указаних підстав будівництво необхідно розглядати як самочинне. Відзна­чимо, що в переважній більшості спорів будівництво визнається самочинним унаслідок його здійснення без належного на те дозволу та/або без затвердженого в належному порядку проекту.

При цьому суд враховує такі вимоги законодавства України в цій сфері:

—                            забудова територій передбачає здійснення нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, впорядкування об'єктів містобудування, розширення та технічного переоснащення підприємств; будівництво об'єктів містобудування здійснюється згідно з вимогами законодавства та відповідно до затвердженої проектної документації (ст. 23 Закону України «Про планування і забудову територій»);

—                            будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної докумен­тації, державних стандартів, норм і правил, місцевих правил забудови населених

пунктів у порядку, визначеному ст. 24 Закону України «Про планування і за­будову територій» (ст. 9 Закону України «Про архітектурну діяльність»);

—                             проектна документація на будівництво об'єктів містобудування розробляється згідно з вихідними даними на проектування з дотриманням вимог державних стандартів, норм і правил, регіональних і місцевих правил забудови та затверд­жується замовником в установленому законом порядку (ст. 28 Закону України «Про планування і забудову територій»);

—                             документом, що засвідчує право замовника та підрядника на виконання підго­товчих (якщо підготовчі роботи не були виконані раніше відповідно до дозволу на виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт, підключення об'єкта будів­ництва до інженерних мереж та споруд, є дозвіл на виконання будівельних робіт, який надається інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю (ст. 29 Закону України «Про планування і забудову територій»).

За загальним правилом, особа, яка здійснила або здійснює самочинне будівництво нерухомого майна, не набуває права власності на нього (ч. 2 ст. 376 ЦК України). Однак у визначених у ст. 376 ЦК України випадках право власності на самочинне будівництво може бути визнане за рішенням суду, а саме:

1)                             здійснення самочинного будівництва на земельній ділянці, що не була відведена особі для цієї мети, за умови надання їй земельної ділянки у встановленому по­рядку під уже збудоване нерухоме майно (ч. З ст. 376 ЦК України);

2)                              на вимогу власника (користувача) земельної ділянки, якщо це не порушує права інших осіб (ч. 5 ст. 376 ЦК України).

При визнанні права власності на самочинне будівництво необхідним є чітке визна­чення ознак самочинного будівництва і встановлення підстав визнання права власності на нього відповідно до положень ч. З або ч. 5 ст. 376 ЦК України. Наприклад, якщо будівництво є самочинним унаслідок його здійснення на земельній ділянці, що не була відведена особі для цієї мети, підставою для визнання права власності може бути по­ложення ч. З ст. 376 ЦК України. Якщо встановлено, що самочинність будівництва полягає у здійсненні реконструкції приміщення без належного на те дозволу, то під­ставою визнання права власності на такий об'єкт може бути положення ч. 5 ст. 376 ЦК України.

У частині 4 ст. 376 ЦК України зазначено, що якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.

Аналіз положень ст. 376 ЦК України свідчить про те, що можливість визнання права власності на самочинне будівництво перш за все пов'язана з наявністю права власності чи права користування земельною ділянкою, відведення її з метою забудови, наявності згоди власника (користувача) на визнання цього права.

При дослідженні питання про те, хто саме повинен виступати відповідачем у даній категорії спорів, враховується таке. Виходячи з того, що ст. 376 ЦК України «Само­чинне будівництво» знаходиться в розділі 27 ЦК України під назвою «Право власності на землю (земельну ділянку)», в якому міститься визначення землі (земельної ділянки) як об'єкта права власності (ст. 373 ЦК України), визначення суб'єктів права власності на землю (земельну ділянку) (ст. 374 ЦК України), визначається зміст прав власника на забудову земельної ділянки (ст. 375 ЦК України), то відносини щодо визнання права на самочинне будівництво видаються саме як земельно-правові. Незважаючи на те, що ці відносини регулюються і містобудівним законодавством України, їх необхідно роз­глядати не в контексті повноважень органів, що здійснюють державне регулювання у сфері містобудування і виступають як суб'єкти владних повноважень, а як реалізацію компетенції у сфері здійснення повноваження власника землі. Оскільки забудова, як правило, має місце на території населених пунктів, то згідно зі ст. 12 ЗК України, ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» розпорядження землями територіальних громад належить до повноважень сільських, селищних, міських рад. І за позовами про визнання права власності на самочинне будівництво у переважній більшості справ саме ці органи виступали відповідачами. Оскільки земельні питання належать до виключної компетенції рад, то відповідачами не можуть бути їх виконавчі органи відповідних місцевих рад.

Слід зазначити, що згідно з Тимчасовим положенням про порядок державної ре­єстрації прав власності на нерухоме майно, затвердженим наказом Міністерства юстиції України 07.02.2002 р. № 7/5, виконавчі органи місцевих рад мають право здійснювати оформлення права власності на об'єкти нерухомого майна, зокрема, на новозбудовані, перебудовані або реконструйовані об'єкти. При цьому вони виступають як суб'єкти владних повноважень, яким надані функції, делеговані державою, і здійснюють оформ­лення права власності за наявності акта про право власності на землю або рішення про відведення земельної ділянки для цієї мети та за наявності документа, що відповідно до вимог законодавства засвідчує відповідність закінченого будівництвом об'єкта проект­ній документації, державним будівельним нормам, стандартам і правилам, тобто тоді, коли будівництво здійснено відповідно до вимог чинного законодавства з оформленням усіх необхідних документів (проекту, дозволів, акта прийняття об'єкта і введення його в експлуатацію). Якщо при здійсненні самочинного будівництва такі документи відсут­ні, вказані органи не вправі оформляти право власності на них. Діяльність виконавчих органів рад із цього приводу не стосується вирішення питання визнання права власності на самочинне будівництво.

Визначення рад як відповідачів поширюється також на випадки, коли самочин­не будівництво здійснене на земельній ділянці, яка перебуває у власності суб'єктів підприємницької діяльності (позивачів). При цьому слід виходити з положень ст. 19 Закону України «Про планування і забудову територій», згідно з якими на території населеного пункту режим забудови та іншого використання земель, визначених для містобудівних потреб, встановлюється відповідною радою. Як передбачено в ч. 8 ст. 23 цього Закону, планування окремої земельної ділянки, будівництво на ній будинків і споруд власниками або користувачами здійснюється з урахуванням інтересів інших власників або користувачів земельних ділянок, будинків і споруд. Оскільки в даному випадку застосовується норма ЦК України, яка регулює майнові відносини, то не мож­на розцінювати діяльність органів місцевого самоврядування як суб'єктів владних повноважень.

Не можуть бути відповідачами і органи, які здійснюють реєстрацію права влас­ності на об'єкти нерухомого майна (бюро технічної інвентаризації). У даному випадку матеріально-правові відносини між позивачами і вказаними органами відсутні, а тому вирішення зазначених позовів аж ніяк не стосується прав та законних інтересів даних осіб.

Переважна частина справ пов'язана із визнанням права власності на самочинне будівництво внаслідок відсутності належного дозволу та/або належно затвердженого проекту, до яких застосовується ч. 5 ст. 376 ЦК України. При цьому дотримання прав інших осіб пов'язане із встановленням факту дотримання будівельних норм і правил, що, як правило, підтверджується висновками експертів, спеціалістів-будівельників та уповноважених органів. Відсутність порушення прав інших осіб доводиться також письмовими поясненнями суміжних землекористувачів, співвласників об'єкта нерухо­мості, сусідів, актами обстеження органів місцевого самоврядування. До обставин, які підлягають встановленню та підтвердженню допустимими доказами, належать технічні характеристики об'єкта нерухомості.

Враховуючи роз'яснення щодо сплати державного мита із позовних заяв про ви­знання права власності на майно (п. 14 Інформаційного листа Вищого господарського суду України від 21.04.2008 р. № 01-8/241 «Про внесення змін до Інформаційного листа Вищого господарського суду України від 14.08.2007 р. № 01-8/675 "Про деякі питання практики застосування норм Господарського процесуального кодексу України, порушені у доповідних записках про роботу господарських судів у першому півріччі 2007 року"») при розгляді даних справ державне мито сплачується як із вимог майнового характеру. При цьому дійсна (ринкова) вартість майна підтверджується експертним висновком (висновком оцінювача).

Що стосується проблемних питань самочинного будівництва, зупинимося на іс­нуючій позиції про те, що звернення до суду з позовом про визнання права власності на самочинне будівництво може мати місце за наявності даних щодо розгляду поруше­ного питання компетентним державним органом, рішення якого дає підстави вважати наявність спору про право.

Із наведеним не можна погодитись, оскільки у ст. 376 ЦК України передбачено, що визнання права власності на самочинне будівництво може мати місце за рішенням суду. Тобто тільки суд може визнати таке право. Чинним законодавством України будь- який інший орган державної влади такими повноваженнями не наділений. Деякі ради приймають відповідні нормативні акти про порядок розгляду питань самочинного бу­дівництва. Однак їх висновки з цього приводу мають рекомендаційний, узгоджувальний характер (наприклад, рада не заперечує чи вважає за можливе визнати право власності на самочинне будівництво), і враховуються судами при вирішенні спорів даної категорії. Якщо говорити про досудове звернення до компетентного державного органу, то слід визначити, який це орган і на підставі яких нормативних актів він повинен вирішувати питання самочинного будівництва. Вказівка на обов'язкове дотримання досудового порядку вирішення спору може бути розцінена як порушення ч. 2 ст. 124 Конституції України з огляду на офіційне тлумачення даної норми в рішенні Конституційного Суд\ України від 09.07.2002 р. (справа про досудове врегулювання спорів).

Щодо необхідності встановлення при вирішенні спорів даної категорії наявності спору про право, то відповідно до ст. 15 ЦК України кожна особа має право на захист не тільки свого цивільного права, а й цивільного інтересу, який не суперечить загаль­ним засадам цивільного законодавства. У рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 р. дано визначення поняття «охоронюваний законом інтерес».

Аналіз положень ст. 376 ЦК України та практика вирішення спорів про визнання права власності на самочинне будівництво свідчать про відсутність спору про право. Застосування ст. 376 ЦК України є можливістю захисту цивільного інтересу. Так, у про­екті Господарського процесуального кодексу України, внесеному народними депутатами України В. А. Бондиком, О. О. Зарубінським, Ю. А. Кармазіним, Б. В. Колесніковим, Д. М. Притикою, передбачено не тільки позовне, а й інше провадження (ст. 13), а до ком­петенції господарських судів віднесено, зокрема, справи про визнання права та вста­новлення фактів, що не мають ознак спору про право, у тому числі про визнання права власності за суб'єктом господарювання на самочинно збудоване ним нерухоме майно (ч. 4 ст. 21).

Неоднозначним є питання щодо можливості визнання права власності на самочинне незавершене будівництво, оскільки у ст. 376 ЦК України йдеться про визнання права власності «за особою, яка здійснила самочинне будівництво», та на «майно, яке само­чинно збудоване». Проте є випадки задоволення таких позовів.

При винесенні таких рішень застосування ст. 376 ЦК України пов'язувалося із поло­женнями ч. З ст. 331 ЦК України, згідно з якими у разі необхідності особа може укласти договір щодо об'єкта незавершеного будівництва, право власності на який реєструється органом, що здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно на підставі доку­ментів, що підтверджують право власності або користування земельною ділянкою для створення об'єкта нерухомості, проектно-кошторисної документації, а також документів, що містять опис незавершеного будівництва. Відповідачі у даних справах щодо задово­лення позову не заперечували, рішення у справах не оскаржували. Вирішення вказаних питань судом є необхідним при відчуженні незавершеного самочинного будівництва, наприклад, коли особа не має можливості його завершити. При цьому визнання права власності на незавершене самочинне будівництво дає можливість позивачу здійснити тільки його відчуження, оскільки новий власник повинен або виготовляти відповідну проектну документацію та отримувати необхідні дозволи, або повторно звертатися до суду для визнання права власності на завершене самочинне будівництво. Наведене не стосується випадків здійснення самочинного будівництва на земельній ділянці, яка не надана в установленому порядку і не відведена для цієї мети.

Виникають розбіжності і при тлумаченні положень ст. 376 ЦК України щодо здій­снення будівництва на земельній ділянці, яка не була відведена для цієї мети. Визначення «мета використання земельної ділянки» в земельному законодавстві відсутнє. Відпо­відно до ст. 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділя­ються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; г) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення. До земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової за­будови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування (ст. 38 ЗК України).

Державним комітетом України по земельних ресурсах (лист №14-1-7/1205 від 24.04.1998 р.) затверджено Український класифікатор цільового використання землі (УКЦВЗ), який враховує так зване функціональне призначення землі. При оформленні правовстановлюючих документів на земельні ділянки в розділі «цільове призначення землі», як правило, вказують не категорію земель згідно зі ст. 19 ЗК України, а її функціо­нальне призначення. Це дає підстави для того, що зміну функціонального призначення земельної ділянки розцінюють як зміну її цільового використання. Оскільки при наданні земельної ділянки в користування чи у власність повинно зазначатися саме її цільове використання як істотна умова договору, то при визначенні мети, для якої відведена земельна ділянка, правомірним видається застосування ст. 19 ЗК України.

Судова практика свідчить про те, що запровадження Цивільним кодексом України можливості визнання права власності на самочинне будівництво є позитивним фактором у регулюванні суспільних відносин. Застосування даної норми забезпечує ефективний захист цивільних інтересів суб'єктів господарювання, але потребує подальшого вдо­сконалення та визначення чітких критеріїв для розмежування випадків, коли суд вправі визнати право власності на самочинно збудоване нерухоме майно, а коли право власності на нього на підставі рішення суду виникати не може.